新《建設項目環(huán)境保護管理條例》解讀

　　新修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》最重大的調整之一是取消了建設項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，同時(shí)對加強建設項目事中事后監管提出了更高要求。

　　為此，應深入學(xué)習貫徹立法精神，深化建設項目環(huán)境保護管理改革，圍繞改善環(huán)境質(zhì)量，完善源頭嚴防、過(guò)程嚴管、違法嚴懲的環(huán)境保護事中事后監管工作機制，使環(huán)境保護工作按照法律要求，順應人民群眾愿望，符合國家建設大局。

　　1 改革驗收管理方式意義重大

　　加快轉變政府職能的迫切需要

　　黨的十八大以來(lái)，簡(jiǎn)政放權、放管結合已成為國家行政管理的必然趨勢。目前，國務(wù)院部門(mén)取消下放行政審批事項已達1/3以上。

　　新《條例》取消了驗收行政許可，強調了環(huán)境保護部門(mén)對建設項目環(huán)境保護的監督管理責任，充分體現了改革精神，將有力促進(jìn)建設項目環(huán)境管理重審批、輕監管傳統思路的轉變，加快扭轉“三同時(shí)”違法行為得不到及時(shí)、有效查處的被動(dòng)局面。

　　落實(shí)建設單位主體責任的必然要求

　　長(cháng)期以來(lái)，環(huán)境保護部門(mén)負責組織竣工驗收在一定程度上造成了落實(shí)“三同時(shí)”制度責任主體不明確，建設單位主體責任和環(huán)境保護部門(mén)監管責任易被混淆。

　　新《條例》將竣工驗收的責任主體由環(huán)保部門(mén)調整為建設單位，使得建設項目環(huán)境保護責任關(guān)系更順暢。

　　深化環(huán)評改革的內在需求

　　近年來(lái)，環(huán)境影響評價(jià)改革蹄疾步穩，明確以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的指導思想，堅持在放權上求實(shí)效、在監管上求創(chuàng )新、在服務(wù)上求提升，將事中事后監管作為改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　建設項目環(huán)境保護事中事后監管不斷深化改革、完善機制、強化執法、加強監督，取得了重要進(jìn)展，但是仍存在一些問(wèn)題。

　　在去年出臺的《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》中，將不斷強化事中事后監管作為重要內容，提出了創(chuàng )新“三同時(shí)”管理、落實(shí)監管責任的工作思路。

　　新《條例》對驗收管理方式的改革，既是環(huán)境影響評價(jià)改革自身需要，也為環(huán)境影響評價(jià)改革的持續深化創(chuàng )造了有利條件。

　　2 關(guān)于驗收和監管要求的新特點(diǎn)

　　一是加強了對建設單位落實(shí)建設項目環(huán)境保護的要求。

　　新《條例》細化了建設項目初步設計、施工建設和資金保障等方面的要求，規定建設單位將環(huán)境保護設施建設納入施工合同，保證環(huán)境保護設施建設進(jìn)度和資金，并在項目建設過(guò)程中同時(shí)組織實(shí)施環(huán)境影響報告書(shū)（表）及其審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施。對比修訂前的條款，新《條例》在落實(shí)建設項目環(huán)境保護要求方面對建設單位提出了更加明確的要求。

　　二是將組織建設項目環(huán)境保護設施驗收的責任回歸到建設單位。

　　新《條例》雖然取消了驗收行政許可，但保留了驗收環(huán)節，要求編制環(huán)境影響報告書(shū)（表）的建設項目竣工后，建設單位按照國務(wù)院環(huán)境保護部門(mén)規定的標準和程序，對配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行驗收，編制驗收報告。

　　新《條例》將過(guò)去由環(huán)境保護部門(mén)組織驗收的方式調整為由建設單位自行組織環(huán)境保護設施驗收，徹底理順了責任關(guān)系：環(huán)境保護設施的有效運行是建設單位自己的事，環(huán)境保護部門(mén)不再為其背書(shū)，環(huán)境保護部門(mén)與建設項目及其建設單位是監管和被監管的關(guān)系，監管中發(fā)現的問(wèn)題由建設單位承擔責任。

　　三是更加突出了環(huán)境保護部門(mén)的監管責任。

　　新《條例》明確取消了驗收行政許可，同時(shí)規定，環(huán)境保護部門(mén)應當對建設項目環(huán)境保護設施設計、施工、驗收、投入生產(chǎn)或者使用情況，以及有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)文件確定的其他環(huán)境保護措施的落實(shí)情況，進(jìn)行監督檢查。

　　這意味著(zhù)環(huán)境保護部門(mén)要調整建設項目的監管策略，從過(guò)去采取驗收行政許可這種一次性的監管方式調整為對建設項目從設計到施工再到投產(chǎn)使用的全過(guò)程監管方式，提升建設項目事中事后監管效力。

　　四是強化了信息公開(kāi)和誠信管理的要求。

　　新《條例》規定，除按照國家規定需要保密的情形外，建設單位應依法向社會(huì )公開(kāi)驗收報告。環(huán)境保護部門(mén)應將建設項目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會(huì )誠信檔案，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)違法者名單。

　　上述要求反映了當前創(chuàng )新環(huán)境治理模式的新思維。從我國的國家治理體系發(fā)展來(lái)看，當前需立足于“政府—市場(chǎng)—社會(huì )”三分結構，理順各治理主體之間與內部的權責關(guān)系，形成企業(yè)守法、政府監管、社會(huì )監督的共治局面。對建設單位信息公開(kāi)和信守承諾的要求，暢通了社會(huì )監督的渠道，使得建設單位從“要我守法”變成“我要守法”，促進(jìn)了建設項目環(huán)境保護主體責任的有效落實(shí)。

　　五是規定了開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)的要求。

　　新《條例》第十九條第二款規定了開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)的要求。這將有力促進(jìn)《建設項目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法（試行）》的實(shí)施。

　　對于水利、水電、采掘、港口、鐵路行業(yè)中實(shí)際環(huán)境影響程度和范圍較大，且主要環(huán)境影響在項目建成運行一定時(shí)期后逐步顯現的建設項目；冶金、石化和化工行業(yè)中有重大環(huán)境風(fēng)險，建設地點(diǎn)敏感，且持續排放重金屬或者持久性有機污染物的建設項目；開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)是強化事中事后監管的重要途徑，將有力推動(dòng)建設項目環(huán)境保護持續改進(jìn)，提高環(huán)境影響評價(jià)制度的有效性。

　　3 如何落實(shí)好驗收和監管的新要求？

　　國家層面加強制度建設

　　對于以污染物排放為主要環(huán)境影響的建設項目，應積極推進(jìn)環(huán)境影響評價(jià)與排污許可制度的銜接。對于以生態(tài)影響為主的建設項目，應積極探索開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)，及時(shí)妥善地應對和減緩此類(lèi)建設項目逐步顯現的環(huán)境影響。

　　從管理層面，應系統研究和推進(jìn)建設項目環(huán)境管理相關(guān)制度的銜接和融合，構建全過(guò)程環(huán)境監管制度體系，形成制度合力。從技術(shù)層面，應全面修訂有關(guān)行業(yè)建設項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規范，指導建設單位規范地開(kāi)展自行驗收。

　　環(huán)保部門(mén)切實(shí)加強監管

　　各級環(huán)境保護部門(mén)應主動(dòng)適應新的思路，探索新的監管方式。以落實(shí)建設單位環(huán)境保護主體責任為核心，以推進(jìn)信息公開(kāi)、誠實(shí)守信為手段，以嚴格執法、大數據監管、社會(huì )監督為保障，提高事中事后監管效能。建立建設項目事中事后監管臺賬，加強對環(huán)境影響評價(jià)審批質(zhì)量、施工期環(huán)境保護設施建設及措施落實(shí)、運營(yíng)期環(huán)境保護設施守法運行的監管。

　　建設單位積極開(kāi)展自行驗收

　　實(shí)行建設單位自行驗收后，配套驗收管理制度、程序、技術(shù)規范等也將發(fā)生一定調整，這將是逐步完善和規范的過(guò)程。然而自新《條例》生效之日起，建設單位就必須履行自行驗收的法定責任。因此，建設單位應高度重視自行驗收工作，主動(dòng)學(xué)習環(huán)保部門(mén)的管理要求，探索建立自行驗收的程序和方法，必要時(shí)委托有關(guān)咨詢(xún)機構，確保如實(shí)查驗、監測、記載建設項目環(huán)境保護設施的建設和調試情況，履行新自行驗收責任。

　　作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心

　　建設單位如何開(kāi)展驗收？請您提出意見(jiàn)

　　新修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》取消了建設項目竣工環(huán)境保護驗收行政許可，改為建設單位自主驗收后，為充分了解各方面意見(jiàn)，環(huán)境保護部起草了《關(guān)于規范建設單位自主開(kāi)展建設項目竣工環(huán)境保護驗收的通知（征求意見(jiàn)稿）》，公開(kāi)向機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個(gè)人征求意見(jiàn)，時(shí)間截至2017年8月20日。